1.- LA ACTUALIDAD DEL PROBLEMA

El 31 de julio se celebró en Villahoz, provincia de Burgos, el Primer Congreso Internacional Startup Village sobre Territorio Emprendimiento con la colaboración de la Comisión Europea, el Ministerio de Agricultura, la Junta de Castilla y León y la Diputación.

El objeto eran las estrategias para establecer en los pueblos de la España vacía las condiciones que permitan crear en ellos empresas innovadoras. Se trata de que sea posible emprender en la España vacía en igualdad de condiciones que en las ciudades.

Se examinó, en especial, el potencial que ofrecen las nuevas tecnologías para crear ecosistemas de innovación en todos los pueblos de ese inmenso territorio. Una de las condiciones es que los ecosistemas locales estén conectados a nivel comarcal y provincial a fin de que tengan masa crítica suficiente para atraer inversores, facilitar la búsqueda de clientes y abordar la expansión internacional. Se consideró que un alto nivel de conexión entre los ecosistemas locales es la clave para extender el sistema Startup Village por toda Europa.

La respuesta masiva obligó a habilitar el imponente templo del pueblo para acoger a los más de 400 inscritos que, en un ambiente de creatividad e iniciativa, formularon propuestas de gran interés.

El caso de la provincia de León permite aportar algunas reflexiones de alcance general sobre la formación y alcance del problema.

Roberto Escudero
El economista Roberto Escudero, autor del informe

2.- EL ORIGEN: LA ECONOMÍA PROVINCIAL SE REZAGA

A lo largo de los últimos 20 años, la economía de la provincia de León ha estado creciendo menos que la española.

Dentro de ese dilatado intervalo temporal, hay que distinguir dos periodos: el primero, se extiende hasta la quiebra de la Minero Siderúrgica de Ponferrada (MSP) en 1995 que marca el final de una concepción del desarrollo basada en las ventajas comparativas que aportaban a León su dotación diferencial de recursos mineros, hidráulicos y agronómicos.

De acuerdo con esta perspectiva, la provincia debía especializarse en aquellas actividades en las que sus recursos la hacían más eficiente y, por tanto, su desarrollo se orientó hacia un modelo basado en la capacidad tractora de las actividades primarias: extracción de carbón, producción de energía eléctrica, transformación en regadíos y ganadería.

Se suponía que los efectos multiplicadores e inducidos generados se transmitirían a las actividades conexas provocando un proceso expansivo sobre el sector industrial que acabaría difundiéndose al conjunto de la economía.

El segundo periodo, comprende el vigoroso periodo expansivo ligado a la construcción y al crecimiento desbocado del crédito que, a partir de la crisis financiera del 2008, da lugar a un largo ciclo depresivo que, agravado por el ocaso de la minería energética, se extiende hasta nuestros días.

A lo largo de ambos periodos, – salvo el intervalo 79 / 84 en que se  instalan cuatro nuevos grupos térmicos de 350 Mw (el IV de Compostilla II, en el 81; Anllares, en el 82; y el V de Compostilla II y el II de La Robla en el 84, así como de algunos ejercicios singulares – el crecimiento de la economía provincial se ha ido rezagando con respecto al del conjunto de España con efectos muy negativos sobre la evolución de la inversión, el empleo, la demografía y el tejido productivo.

Peculiaridades coyunturales al margen, hay dos hechos que explican en buena medida por qué el crecimiento de la economía leonesa se ha ido rezagando durante tanto tiempo.

El primero, es su dificultad para pasar de aquel enfoque sustentado en su dotación diferencial de recursos a otro basado en la idea de competitividad. El segundo, es la fuerte tendencia de la economía española a la concentración espacial.

3.- LA APERTURA DEL MERCADO

De conformidad con los postulados de la ventaja comparativa, a finales de los sesenta la economía leonesa presentaba una fuerte orientación hacia la explotación de recursos y la minería del carbón era la actividad más relevante. En 1967 se extraían 3,4 M. de Tm. de hulla y antracita lo que generaba 13.048 empleos y en torno al 30 % del PIB industrial.

A principios de los setenta, la explotación de mineral de hierro de los coto Wagner y Vivaldi ocupaba a 740 personas y se contemplaba la posibilidad de que la existencia en El Bierzo de carbón, hierro, electricidad, mano de obra e infraestructuras podría sustentar un ambicioso proyecto siderúrgico.

Pero las dificultades para reducir el contenido en fósforo y alúmina del mineral hicieron que la idea decayera cuando la siderurgia asturiana optó por mineral de importación a pesar de que  en el II Plan de Desarrollo se contemplaba la instalación de una planta de pelletización en San Miguel de las Dueñas.

Al mismo tiempo, la abundancia de agua había generado un amplio programa de construcción de embalses orientado a la transformación en regadío y el aprovechamiento hidroeléctrico. La creación del de Barrios de Luna permitía la puesta en regadío del Páramo cuya agricultura empezaba a evolucionar hacia el cultivo de maíz, remolacha y lúpulo. En 1968 se había inaugurado el del Porma y estaba muy avanzada la construcción de la presa de Riaño.

El colosal programa agrario, aportó un enorme flujo de recursos públicos en forma de inversiones en infraestructura e indemnizaciones y, con el fin de paliar el minifundismo y posibilitar la creación de explotaciones que permitieran la mecanización, se abordó un ambicioso plan de concentración parcelaria. A través del mismo, de la mejora de las razas ganaderas y de la transformación en regadío se pretendía incrementar la productividad agraria en amplias zonas de la provincia.

Y efectivamente se logró mejorar las rentas y elevar el nivel de vida pero no se pudo evitar la emigración hacia Europa y las zonas más industrializadas de España. Al contrario, se aceleró la salida de los excedentes de mano de obra.

El objetivo de contener la emigración y estabilizar la población hubiera requerido un esfuerzo industrializador que hiciera posible absorber en la provincia los excedentes de empleo. Pero el desarrollo industrial no era posible bajo un sistema que restringía la utilización de tecnología, maquinaria y materias primas de origen exterior. Era necesario liberalizar los mercados y abrirlos al exterior.

El Acuerdo Preferencial de 29 de junio de 1970, estableció con los países de la CEE un descreste arancelario del 21% para los productos agrícolas y del 53% para los industriales pero, al finalizar las negociaciones de ingreso en marzo de 1.985, la productividad española era todavía la mitad de la del conjunto de dicha organización y en algunas actividades industriales un tercio de la de Alemania Federal.

En el caso de la energía, la incipiente liberalización del mercado generó un intenso proceso de sustitución en favor de los productores más eficientes. La electrificación de la red ferroviaria, el acceso de los consumidores domésticos e industriales al gas, la apertura a la energía nuclear y el desarrollo de las renovables fueron reduciendo la participación del carbón en el mix energético nacional con los consiguientes efectos negativos sobre la minería leonesa.

El impacto para la provincia fue demoledor ya que el modelo basado en la explotación de recursos solo podía mantenerse en mercados regulados y bajo un entorno arancelario que garantizara precios suficientemente remuneradores para las producciones.

4.- EL EFECTO MATEO             

No siempre es fácil explicar por qué una empresa se localiza en un sitio y no en otros. ¿Por qué TVITEC fabrica en El Bierzo gran parte de las fachadas de cristal que exhiben los rascacielos de Londres y otras grandes ciudades? En muchos casos la ubicación empresarial trasciende los estrictos criterios locacionales.

Pero, en ausencia de medidas correctoras, la actividad industrial tiende, en principio, a concentrarse en aquellas zonas en las que las economías de aglomeración ofrecen rentabilidades más altas a la inversión y mayores oportunidades de empleo a los trabajadores. De ahí, que, a los efectos generados por la liberalización sobre los sectores asociados a la explotación de recursos haya que sumar los derivados de la fuerte tendencia de la producción industrial y los servicios a ubicarse de forma espontánea en los centros de mayor densidad económica de la península.

El libre juego de las fuerzas del mercado determina que la inversión sea más eficientes en las localizaciones de alta densidad que en las dispersas por lo que las actividades industriales propenden a ubicarse en aquellas, arrastrando tras sí al comercio, la banca y el transporte así como a las actividades de carácter educativo e investigador, las artes y la alta cultura.

De esta forma, la inversión y el empleo – y con ellos la población – tienden a concentrarse en aquellas áreas donde ya existe una mayor densidad económica lo que impulsa su crecimiento a la vez que frena el de las zonas rezagadas.

Gunnar Myrdal llamó a este comportamiento proceso de causación acumulativa circular, popularizado más tarde como efecto Mateo. “… a quien tiene, se le dará más, pero al que no tiene, aun lo poco se le quitará (Mateo 13:12).

Al contrario de lo que postulaba el modelo neoclásico, el crecimiento económico no retorna por sí mismo hacia el equilibrio, sino que tiende a alejarse de forma permanente del mismo lo que tiene efectos perversos sobre la igualdad territorial. Uno de ellos, es el fenómeno que se ha dado en llamar la España vacía a la que pertenecen extensas zonas rurales de la provincia leonesa.

La teoría de la causación circular ha sido adoptada por la Geografía Económica porque permite explicar con más profundidad que el enfoque neoclásico fenómenos como la formación de “clusters”, la especialización del espacio económico o la deslocalización de ciertas actividades productivas. 

Gráfico
Gráfico PIB y empleo

5.- LA PROVINCIA URBANA Y LA PROVINCIA VACÍA

La economía leonesa, atenazada entre la permanente irrupción en el mercado de productores más eficientes y la tendencia de la actividad económica a concentrarse en aquellas áreas peninsulares que ofrecen a la inversión mayor rentabilidad y mejores oportunidades a los demandantes de empleo, ha experimentado un crecimiento insuficiente para mantener la ocupación laboral y, por consiguiente, ha perdido población.

A uno de enero 1965 la provincia de León tenía 578.513 habitantes, el 1,80 % de la población española; en la actualidad tiene 463.746 habitantes, el 0,91 %. Esa diferencia de 8 décimas suponen la pérdida de 115.947 habitantes, el 20,04 % de los existentes en aquella fecha.

Para evaluar el alcance del problema, basta señalar que la población de León había alcanzado su máximo histórico en 1960, con 584.594 habitantes y que el meritorio trabajo del Consejo Económico Sindical sobre las posibilidades de desarrollo de la provincia publicado en 1961, preveía para 1980 una población de entre 664.300 y 765.500 habitantes.

El carácter perverso del declive demográfico se acrecienta si se tiene en cuenta que el flujo de población expulsado de la provincia está, con frecuencia, integrado por una parte de las personas más jóvenes, cualificadas y emprendedoras.

La revisión del padrón municipal a 1 de enero de 2018, últimos datos disponibles a este nivel, indicaba que, a esa fecha, el 51,65 % de la población provincial se agrupa en tan solo 6 municipios, el 2,3 % de los 211 existentes; en tanto que los otros 205 municipios – el 97,7 % – acogían al 48,35 % de la población restante.

El resultado ha sido la formación de un modelo territorial dual, con dos zonas diferenciadas y deficientemente acopladas en términos funcionales y estructurales. De un lado, las áreas urbanas articuladas en torno a León, Ponferrada, Astorga y La Bañeza que concentran la dotación de infraestructuras, los centros decisorios y administrativos, la mayor parte de los servicios, las actividades industriales, financieros y el sector de la construcción. De otro, un territorio de 15.075 Km2, el 96,75 % de la superficie provincial, que, con excepción de algunas cabeceras de comarca, forma parte de esa realidad compleja y extenuada que se ha dado en llamar la España vacía.

Un espacio con una población de 14,86 habitantes por Km2, dispersa entre más de 1.398 localidades (capitales de municipio más entidades menores), integrado por una multitud de comarcas de carácter rural, muy diferenciadas entre sí, con sensibles carencias de infraestructuras y servicios y una configuración productiva muy débil mayoritariamente ligada a las actividades primarias.

6.- LA DIFUSION DEL DESARROLLO

La respuesta institucional se ha basado en un importante despliegue de incentivos, políticas sectoriales y operaciones de salvamento; un “policy mix” que, pese a su coste, no ha logrado corregir los efectos más dramáticos de la falta de crecimiento. Las Administraciones han actuado, con frecuencia, de forma descoordinada y a remolque de los hechos.

Pese a todos los esfuerzos, esa larga senda de crecimiento insuficiente ha tenido para la provincia de León consecuencias dramáticas, especialmente en El Bierzo y las cuencas carboníferas al superponerse sus efectos con el colapso financiero de 2.008, la recesión de la construcción y la crisis de la minería energética.

Sin duda, las cosas hubieran ido peor sin el importante esfuerzo público realizado pero, en general, el recetario aplicado se ha revelado inadecuado para sortear un vendaval que se ha llevado por delante 2.786 empresas (algunas de ellas de referencia) de las 34.112 que había en 2008.

Y lo que es peor: a día de hoy no ha sido posible encontrar soluciones a la altura del cambio de paradigma que estamos viviendo.

Queda ya muy atrás la crisis del 2008 y los datos agregados de PIB y empleo muestran un crecimiento bastante sólido aunque desigual para el conjunto de la economía española. Pero León sigue entre las provincias cuya evolución está lastrada por problemas estructurales.

Para que la provincia pueda invertir su situación y crecer de forma estable a tasas similares o superiores a las españolas es preciso que gane en competitividad y logre aprovechar todo el potencial de la zona vacía. Un objetivo complejo en un mundo dominado por la globalización, el cambio tecnológico y el respeto a los valores medioambientales.

Para ese propósito ya no cabe contar, como en el pasado, con las reservas de carbón atesoradas en el subsuelo ni con la llegada de grandes empresas tractoras. León debe contar con sus propias fuerzas y con el apoyo de unas administraciones agobiadas por una multitud de demandas sociales.

Pero no se parte de cero. Lo esencial para la creación de un ecosistema eficiente de innovación y emprendimiento es la forma en que se concrete la interacción, entre lo que Emilio Ricci y otros expertos en estrategias territoriales, han dado en llamar las cuatro hélices del desarrollo: las empresas, la Universidad, las administraciones y la sociedad civil.

El crecimiento económico no surge en todos los lugares al mismo tiempo: aparece en un conjunto de puntos, para después difundirse, con intensidad variable y a través de canales específicos hacia el resto del espacio regional. Por ello, es indispensable crear redes eficaces para que el impulso se difunda en mancha de aceite y con la velocidad deseada sobre la totalidad del territorio.

 7.- LEÓN COMO TERRITORIO COMPETITIVO

La competitividad de cualquier territorio depende hoy de un conjunto muy amplio de factores entre los que, además de la localización y la dotación de recurso primarios, debe contarse con infraestructuras que permitan la movilidad de personas y mercancías, redes que faciliten la conectividad interpersonal y la difusión de experiencias y sistemas capaces de promover la innovación, la transferencia de conocimiento y el fomento del talento emprendedor.

La gestión del territorio como medio de generación de riqueza y empleo exige concretar la combinación de dichos factores que resulta más eficiente en cada caso para la atracción de inversiones y la promoción de proyectos.

En el caso de la provincia de León, la ampliación y dinamización del territorio emprendedor requiere dos enfoques distintos.

En las áreas de carácter urbano y semiurbano, la prioridad son aquellos proyectos con mayor capacidad para impulsar el conjunto de la economía. Por ejemplo, la convergencia en torno a León del aeropuerto, las autovías de gran capacidad, el ferrocarril de alta velocidad y una oferta importante de suelo industrial, sugieren el desarrollo a medio plazo de un sector logístico que tendría un elevado poder de atracción de empresas y favorecería la expansión de las existentes.

La implantación de Inditex, Mercadona o Decathlon, evidencian el interés y viabilidad del sector logístico al que el intercambiador multimodal de Torneros aportaría un gran potencial.

El mismo, es coherente con otros proyectos estratégicos como los dirigidos a reforzar la integración de la provincia en el eje Atlántico, la implementación de las conexiones con Portugal o el desarrollo del papel de la Universidad en el sistema de ciencia y tecnología, por citar solo tres ejemplos.

Entre las dificultades que presentan los proyectos de esta envergadura está la necesidad de involucrar de forma efectiva al conjunto de la sociedad. Para la puesta en marcha del tándem MSP/Endesa, clave del gran ciclo industrial de El Bierzo, fue suficiente contar con la Administración y la empresa, dos de las cuatro hélices del desarrollo. También el núcleo germinal del clúster farmacéutico de León, formado por Antibióticos / Siva / Ovejero, surgió de la cooperación de dos hélices: la empresa y la Universidad. Pero para arrancar el Inteco (hoy Incibe) y la Ciuden se ha requerido una tercera hélice: la Administración.

En la actualidad para que salgan adelante los grandes proyectos estratégicos de León será preciso contar con la implicación activa de las asociaciones, los partidos políticos, los sindicatos, los medios de comunicación y los lobbies que integran la cuarta hélice: la sociedad civil. Un proceso cuya complejidad y amplitud exige acuerdo, liderazgo y capacidad de gestión.

Por el contrario, en el ámbito de la provincia “vacía” es ingenuo pensar que un conjunto de empujes, por potentes que sean, bastarán para inducir su transformación en un territorio competitivo, y que, tras el impulso inicial, las fuerzas del mercado serán capaces de mantener su crecimiento sostenido.

La potenciación del ecosistema emprendedor en los espacios en declive de la provincia, ha de plantearse a partir de una multitud de iniciativas – en muchos casos microproyectos – basadas en la singularidad de sus recursos endógenos, la diferenciación de las producciones y la formación del capital humano.

Teniendo en cuenta el papel dinamizador que tienen los efectos de imitación y aprendizaje en el avances en los niveles locales de conocimiento, en la difusión y formación técnica y en la capacidad de iniciativa y de gestión, es preciso elevar el potencial de crecimiento de cada zona, a través de redes de difusión que faciliten el acceso de la población a los servicios, la identificación de las sinergias y la articulación de las bases para la implantación de proyectos empresariales sostenibles.

Hoy, las nuevas tecnologías permiten compensar parcialmente la debilidad de las economías de aglomeración mediante sistemas que favorezcan las relaciones humanas y faciliten la creación de focos tecnológicos y el intercambio de flujos de información.

8.- RETOS Y OPORTUNIDADES PARA LA PROVINCIA VACIA

Empresas como Tecoi que fabrica en Sahelices de Sabero – en la montaña leonesa – sistemas avanzados de procesamiento de chapa para el mercado internacional, permiten pensar que es posible localizar proyectos industriales avanzados en muchos de los cientos de núcleos de la provincia vacía. Pero todo indica que la estrategia más lógica a corto plazo es la de impulsar una multitud de microproyectos ligados al potencial endógeno de cada comarca y promovidos y gestionados desde la iniciativa local.

Hay, por tanto, tres condiciones previas para la dinamización de ese gran espacio en declive que forma la provincia vacía. La primera, identificar el potencial endógeno de cada comarca. Dos, impulsar entre los segmentos más dinámicos de la población una mentalidad abierta a la promoción de iniciativas empresariales y a la asunción de riesgos. Tres: apoyarlos.

¿Pero cuáles son las oportunidades que ofrecen esos espacios vacíos? La primera, por paradójico que parezca, su propia dimensión. Las grandes extensiones de pastos, cereales y montes que dan soporte a la importante industria ganadera son la base de su crecimiento futuro. Un hecho común, a su escala, a muchas de las provincias que forman parte de la España vacía.

En el caso de León, la propia diversidad comarcal añade un poderoso elemento de valor al abrir posibilidades ilimitadas a la creatividad. Prueba de ello es el extenso catálogo de denominaciones de origen, referencias de calidad y marcas que exhibe el sector agroalimentario en las actividades cárnicas, vinícolas y los derivados lácteos así como el esfuerzo de diferenciación que están llevando a cabo la hostelería y la restauración.

Los propios valores medioambientales que, en su día, hicieron tan compleja la gestión de las explotaciones carboníferas, pueden convertirse en uno de los activos más relevantes de creación de valor. En una sociedad cada vez más sensibilizada hacia el medio ambiente, es preciso plantear el desarrollo con esa perspectiva; es decir, en base a actividades capaces de generar valor y empleo a partir de la propia naturaleza y la singularidad del paisaje. Las estrategias de crecimiento verde, como la reforestación, la biomasa, el turismo ecológico y cultural o la economía de la tercera edad son algunas de ellas.

Se trata, en definitiva, de generar diseños comarcales capaces de conciliar los valores ecológicos y culturales con la actividad humana. Un enfoque concebido con el propósito de ampliar las opciones de las personas y, por tanto, capaz de concebir el desarrollo de la provincia vacía como un proceso dialectico entre la naturaleza y la acción antrópica a partir del que es posible crear empleo y riqueza con respeto absoluto a la identidad ecológica y cultural de cada zona.

9.- UNA OPORTUNIDAD PARA LAS DIPUTACIONES        

Las desigualdades territoriales no solo son éticamente cuestionables, lo que justificaría su corrección, es que la existencia de ese vacío – no solo de población – tiene efectos perversos en términos económicos ya que reduce la eficacia del gasto público, deteriora el bienestar social y frena el desarrollo del conjunto de la provincia.

Pero el objetivo de corregir los desequilibrios territoriales no es sencillo. Requiere claridad de ideas, dinero y capacidad gestora.

Las ideas han de aportarlas, en cada caso, los programas comarcales; los recursos deben venir de los fondos europeos de cohesión, y la gestión es cosa de las distintas Administraciones en el ámbito de sus respectivas competencias.

Los diseños comarcales no hacen prescindibles las políticas de carácter sectorial; al contrario, sigue siendo necesario disponer de instrumentos de intervención que permitan potenciar las infraestructuras, ofrecer facilidades fiscales, favorecer el acceso a la vivienda y posibilitar las redes de conexión 4.0.  Pero las políticas de diseño, al enfatizar las peculiaridades comarcales como un activo esencial, mitigan las guerras de incentivos con las que las Regiones compiten por atraer inversiones; un juego de suma cero que a todos perjudica.

El propósito, en términos de inversión y coste de los servicios, rebasa la capacidad financiera del gobierno regional. Castilla y León es la región más extensa de Europa, mayor que Portugal, pero sus 2,4 millones de habitantes son solo el 23,4 % de la población de este y su PIB “per cápita” el 83,2 %. Se trata, por tanto, de un reto formidable cuya solución supera el actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y ha de plantearse en el marco del principio de cohesión territorial de la UE.

Este concepto, básico desde que el Tratado de Lisboa lo incorporara en 2008 con este carácter al Acta Única Europea, contempla la reducción de las desigualdades territoriales y su aplicación se refiere, entre otras, a las zonas afectadas por una transición industrial, como es el caso de El Bierzo y las cuencas mineras, o a las afectadas por problemas demográficos graves y permanentes o de carácter estructural, como sucede en las zonas de montaña y, en general, de las áreas rurales de la provincia.

La aplicación del principio de cohesión comporta, en definitiva, la inclusión del coste diferencial que implican las peculiaridades demográficas y económicas de los espacios provinciales “vacíos” en los cálculos de la financiación autonómica.

El hecho de que en economía todas las cosas sean, como sostenía Myrdal, causa y efecto de todas las demás de manera entrelazada y circular hace imposible afrontarlas a la vez. Hay que priorizar. Además, el territorio, al estar formado por una pluralidad de comarcas distintas, no permite aplicar estrategias comunes a todas ellas. Razones de eficiencia impiden aplicar el mismo enfoque a, por ejemplo, las Merindades y El Bierzo.

Es preciso, por tanto, formular planes de actuación adaptados a la especifica realidad de cada comarca, generar procedimientos agiles y operativos y reforzar la coordinación entre Administraciones.

De ahí, la necesidad de un ámbito capaz de integrar las acciones que, en cada caso, deban asumir las diferentes Administraciones de forma que resulten coherentes entre si y adecuadas al objetivo de instrumentar el desarrollo comarcal.

Cualquiera que sea la forma en que se configure ese foro, deberá tenerse en cuenta el papel fundamental que en este tema han de asumir las diputaciones.

Las mismas, por su experiencia, proximidad y arraigo, constituyen uno de los niveles más adecuado de la Administración para impulsar la formulación de los planes estratégicos comarcales y asumir un papel protagonista en la corrección de los desequilibrios de la España vacía.